《旅游法》的通过，正值景区集中涨价高潮，因此多数媒体都将焦点集中于《旅游法》能否遏制景区突击涨价的问题上。然而，《旅游法》制定的初衷并不局限于此，《旅游法》作为我国首部国家级旅游立法，在应对旅游市场现实问题的同时，更多地是着眼于从多角度重塑健康的旅游市场秩序，推动旅游业的可持续发展。从《旅游法》规定的内容上来看，这一目标主要是通过以下几个角度的规则设计来实现的：

一、公共服务：政府应为重塑健康旅游市场秩序建立长效机制

《旅游法》与其他法律部门相比，一个非常重要的特点就在于，《旅游法》确认了各级政府在重塑健康旅游市场秩序中提供公共服务的义务。其首要的一点就是《旅游法》第6条规定的“国家建立健全旅游服务标准和市场规则”这一公共服务义务，健康的旅游市场秩序离不开健全的旅游服务标准和市场规则，最优的市场规则是市场自身优胜劣汰的结果。但是，在当前这样一个处于恶性竞争、违法乱象丛生的市场中无法自发形成良好的旅游服务标准和市场规则，只有国家承担起这一公共服务义务，才是最佳的选择，而这也是政府职能转变的必然要求。

另外，《旅游法》第7条还要求国务院建立健全旅游综合协调机制、县级以上地方人民政府应当对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。由于旅游市场涉及到住宿、餐饮、娱乐、购物等多部门管理的市场要素，往往容易发生互相推诿的现象，综合协调机制的建立就成为势所必行的。在《旅游法》明确规定了应当建立综合协调机制之后，各级政府就成为旅游公共服务的直接负责人，而非旅游行政主管部门一家，必然有利于健康旅游市场秩序的重塑。此外，《旅游法》还规定了各级政府提供公共信息服务、制定旅游发展规划、促进旅游行业发展等方面的职责，这些职责的适当履行，都将为重塑良好市场秩序创造良好的条件。

二、遏制威慑：更为科学、具有可执行性的旅游市场监管、处罚力度威慑违法行为

除规定国家、政府的公共服务义务之外，《旅游法》还通过设定更为科学、具有可执行性的旅游市场监管、处罚，以更为合理的态度惩治旅游经营违法行为，期望能够使法律所设定的行政处罚落到实处，真正增加旅游经营者的违法成本，收到震慑、遏制的作用。以对将擅自变更行程、甩团、转团的处罚为例，较之于2009年通过的《旅行社条例》，《旅游法》一方面将《旅行社条例》处罚金额的起点规定从最低10万元降低为3万元，上限从50万元降低为30万元；另一方面又增加了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚。实际上，行政处罚的金额、处罚力度并非越高越好、越严越好，过高的、不符合比例原则的处罚，必定会遭到来自执法层面的反弹，违法者因为轻微违法和严重违法的实际处罚结果相当，反而在可选择的情况下，更倾向于选择严重违法。显然，这与设置严厉的行政处罚规则的初衷完全背道而驰，致使处罚成为一纸空文。而科学的、具有可执行性的行政处罚反倒容易得到执行，对经营者能够产生实际的威慑力。

三、旅游者维权：发动一场重塑健康旅游市场秩序的群众运动

旅游者是旅游市场的主要构成要素之一，是旅游市场恶性竞争、零负团费等违法行为的直接受害者，当然也是健康旅游市场秩序的最大受益者。为了能够更有效地重塑健康旅游市场秩序，充分动员一切可以动员的力量，《旅游法》通过赋予旅游者各种足以抗衡不法旅游经营者的法律武器，发动了一场重塑健康旅游市场秩序的群众运动。首先，《旅游法》在第一章总则之后即独立一章来规定旅游者的权利和义务，赋予了旅游者以极其重要的法理地位，可以毫不夸张地说之后所有的规定，都是围绕着旅游者权利的保护展开的。其次，针对“零负团费”现象，《旅游法》第35条赋予旅游者要求旅行社无理由退货并垫付退货货款、退还另行付费项目费用的权利，以有效遏制旅行社借指定购物、另行付费项目获取回扣等不当利益的现象。再次，在旅游服务合同一章，《旅游法》分别赋予了旅游者替换权、任意解除权、甩团时最高达团费3倍的惩罚性损害赔偿请求权、要求组团社对地接社和其他履行辅助人承担责任的请求权等，足以有效对抗旅游经营者的不法行为。最后，值得注意的是， 2012年《民事诉讼法》的修改增加了上年度平均工资30%以下案件可以采取一审终审的简易程序，旅游纠纷大多在此范围之内，旅游者诉讼维权的成本已经大大降低，也为旅游者参与重塑健康旅游市场秩序提供了便利。

总体来讲，《旅游法》出台的意义，不在于解决一时一地的具体问题，而重在重塑健康旅游市场秩序。在良好的市场秩序之下，零负团费、景区涨价等都不再成其为问题了。

作者：申海恩（系《中华人民共和国旅游法（草案）》参与起草人、北京第二外国语学院法政学院法学系主任）